Por: Mary Mar Samaniego
Jefa Departamento de Investigación Jurídica y del Departamento de Operaciones y Comercio Ilícito
Estimados Amigos y Clientes:
Antes de ejercer nuestro derecho al voto en el próximo Referéndum y Consulta Popular del 21 de abril de 2024, es esencial comprender las preguntas planteadas y sus implicaciones. Este boletín informativo busca ofrecer un análisis detallado e imparcial de cada interrogante. Este documento no representa una postura política ni debe ser considerado como asesoramiento legal.
Diferencias entre Referéndum y Consulta Popular
En primer lugar, es fundamental comprender las diferencias entre el referéndum y la consulta popular:
En el referéndum, los resultados son vinculantes y tienen efecto inmediato en la legislación, lo que significa que, si la mayoría de los votantes aprueba una propuesta, esta se implementa sin necesidad de pasar por un proceso adicional de debate legislativo.
En la consulta popular, una vez aprobada en votación la propuesta, el presidente debe proponer las reformas necesarias para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Nacional.
PREGUNTAS DE REFERÉNDUM
Las cinco preguntas de esta sección proponen reformas constitucionales.
Casillero A: ¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado, reformando parcialmente la Constitución de conformidad con lo previsto en el Anexo 1?
El propósito central de esta pregunta es permitir que las Fuerzas Armadas colaboren en labores de seguridad ciudadana sin depender exclusivamente de la declaración de estados de emergencia. Actualmente, la Constitución reconoce a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional como instituciones encargadas de proteger los derechos y libertades de los ciudadanos, si bien con roles distintos: las primeras dedicadas a la defensa de la soberanía y la integridad territorial, y las segundas al mantenimiento del orden interno.
Sin embargo, la cooperación entre ambas instituciones solo es posible bajo un estado de excepción, figura aplicable únicamente en situaciones de emergencia, con efectos como la suspensión de derechos ciudadanos y limitada a casos de agresión, conflicto armado o calamidades.
Esta propuesta busca que las Fuerzas Armadas brinden apoyo a la Policía Nacional en la lucha contra delitos como narcotráfico, tráfico de armas, terrorismo, lavado de activos, delincuencia organizada, minería ilegal y extorsión. La reforma establece un marco para esta colaboración, incluyendo un límite temporal de 180 días, requisitos de solicitud y aprobación, y un control político posterior para evitar abusos y responsabilizar a los miembros de la fuerza pública en caso de ejercicio indebido de sus atribuciones.
Los pasos propuestos por la reforma para la intervención de las Fuerzas Armadas son los siguientes:
Convocatoria al Consejo Nacional de Seguridad Pública (CONSEPE): En este primer paso, se convoca a una reunión del CONSEPE, donde el Comandante de la Policía Nacional presenta una solicitud para el apoyo de las Fuerzas Armadas en determinadas labores de seguridad.
Emisión de un informe motivado por parte del CONSEPE: Tras la solicitud del Comandante de la Policía Nacional, el CONSEPE emite un informe motivado donde determina la naturaleza y el alcance del apoyo que las Fuerzas Armadas brindarán a la Policía Nacional.
Emisión de un decreto ejecutivo por parte del Presidente: Basándose en el informe emitido por el CONSEPE, el Presidente emite un decreto ejecutivo que formaliza y autoriza el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional en las labores de seguridad.
(Notificación a la Corte Constitucional y la Asamblea Nacional: Una vez emitido el decreto ejecutivo, el Presidente tiene la responsabilidad de notificar a la Corte Constitucional y a la Asamblea Nacional en un plazo de 24 horas. Esta notificación permite que ambas instituciones realicen un control político sobre la medida adoptada, asegurando su conformidad con los principios constitucionales y legales vigentes.
Casillero B: ¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos, con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimos establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y en la Ley, enmendando la Constitución y reformando las leyes, conforme el Anexo 1?
La pregunta planteada busca modificar el artículo 79 de la Constitución relacionado con la extradición de ecuatorianos. Actualmente, la Constitución prohíbe la extradición de ciudadanos ecuatorianos, estableciendo que deben ser juzgados conforme a las leyes del Ecuador, mientras que para personas extranjeras que hayan cometido delitos en otros países, la extradición sí se aplica.
La reforma propuesta busca permitir la extradición de ecuatorianos bajo ciertas condiciones y restricciones establecidas en la Constitución, los instrumentos internacionales y la ley. Específicamente, se plantea que la extradición sea conocida por los jueces respectivos, a solicitud de una autoridad competente, siempre y cuando se trate de delitos tipificados por la legislación ecuatoriana y no se apliquen penas inhumanas, crueles o degradantes, excluyendo delitos políticos y conexos, así como los delitos contra la humanidad, el terrorismo y otros establecidos en convenios internacionales.
Para que se conceda la extradición de un ecuatoriano a otro país, se requiere que el estado requerido ejerza la extradición activa, es decir, que presente una solicitud de extradición y demuestre interés jurídico en la persona acusada. En el caso de una extradición pasiva, es decir, cuando el Ecuador solicita a una persona de otro país que haya cometido un delito en su territorio, no siempre se concede la extradición, ya que pueden existir circunstancias donde no se cumplan los requisitos necesarios o donde la persona enfrenta un riesgo grave e irreparable para su vida o integridad personal, en cuyo caso se aplicaría el principio de no devolución, establecido en el derecho internacional.
Casillero C: ¿Está usted de acuerdo con el establecimiento de judicaturas especializadas en materia constitucional, tanto en primera como en segunda instancia, para el conocimiento de las garantías jurisdiccionales que les corresponda, enmendando la Constitución y reformando la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, de acuerdo con el Anexo 2?
La pregunta planteada aborda la posibilidad de establecer judicaturas especializadas en materia constitucional, tanto en primera como en segunda instancia, para el conocimiento de las garantías jurisdiccionales. Actualmente, la Constitución dispone que las acciones de garantías jurisdiccionales deben ser sorteadas entre cualquier juez del lugar donde se origine el acto u omisión.
La propuesta busca crear jueces constitucionales especializados para abordar el creciente uso indebido de las garantías constitucionales y el desconocimiento que, sobre la materia, se observa en muchos juzgadores. En primera instancia, estos jueces especializados se encargarían de resolver las garantías constitucionales en el lugar de origen del acto u omisión o donde surtan efecto. Esto implicaría la presencia de tales jueces en al menos los 221 cantones del país. Además, se propone la creación de salas especializadas en materia constitucional en las cortes provinciales de justicia para resolver apelaciones. En caso de que la pregunta sea aprobada, se daría un plazo de un año para su implementación, y se deberían reformar ocho artículos de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
Considerando el contexto de la justicia ordinaria, la designación de nuevos jueces no garantiza necesariamente la lucha contra la corrupción, que ha sido la principal causa de la desnaturalización de las garantías constitucionales. Por lo tanto, esta propuesta plantea una serie de consideraciones fundamentales que deben ser analizadas antes de tomar una decisión al respecto.
Casillero D: ¿Está usted de acuerdo que el Estado ecuatoriano reconozca el arbitraje internacional como método para solucionar controversias en materia de inversión, contractuales o comerciales?
La pregunta planteada aborda la posibilidad de que el Estado ecuatoriano reconozca nuevamente al arbitraje internacional como un método para solucionar controversias en materia de inversión, contratos o comercio. Actualmente, la Constitución ecuatoriana en su artículo 422 prohíbe la celebración de tratados internacionales que impliquen ceder jurisdicción a instancias internacionales. Por lo tanto, esta pregunta busca reformar dicho artículo para brindar al Ecuador opciones más amplias al momento de establecer contratos bilaterales, evitando la obligación de que la jurisdicción sea exclusivamente ecuatoriana.
El arbitraje internacional es un mecanismo de resolución de conflictos que presenta ciertas ventajas; entre otras, la posibilidad de contratar árbitros especializados en el tema específico del contrato, lo que facilita la resolución de disputas de manera más eficiente. Además, el laudo arbitral tiene el mismo carácter de sentencia que una decisión judicial, lo que garantiza su obligatoriedad y consiguiente ejecución.
Sin embargo, el arbitraje internacional también presenta desventajas, como el elevado costo económico que puede implicar su proceso. A pesar de ello, su lógica se fundamenta en la recuperación de la confianza del inversionista, quien busca que las condiciones legales se mantengan estables a lo largo del tiempo de duración del contrato. Esta confianza se ve afectada por la inestabilidad normativa y política en Ecuador, lo que ha llevado a la necesidad de explorar alternativas como el arbitraje internacional para garantizar la protección de las inversiones y promover un ambiente de negocios más favorable.
Casillero E: ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República y reformar el Código de Trabajo para el contrato de trabajo a plazo fijo y por horas, cuando se celebre por primera vez entre el mismo empleador y trabajador, sin afectar los derechos adquiridos de los trabajadores, de acuerdo con el Anexo 4?
La pregunta formulada plantea la posibilidad de reformar la Constitución y el Código de Trabajo para permitir el contrato de trabajo a plazo fijo y por horas, cuando se celebre por primera vez entre el mismo empleador y trabajador, sin afectar los derechos adquiridos de los trabajadores. Actualmente, la Constitución ecuatoriana prohíbe la contratación laboral por horas o cualquier otra modalidad que perjudique los derechos de los trabajadores.
La propuesta de reforma busca flexibilizar las regulaciones del mercado laboral con el objetivo de crear más oportunidades de empleo. Se argumenta que esta flexibilización estaría en línea con los principios constitucionales. La idea es reformar la Constitución para especificar que los contratos laborales por horas no serían considerados formas de precarización laboral, siempre y cuando se celebren por primera vez entre el mismo empleador y trabajador, y se garanticen los derechos adquiridos de los trabajadores.
Además, se propone agregar una advertencia que penalice el incumplimiento de obligaciones, el fraude, la simulación y el enriquecimiento injusto en materia laboral. Se detallan también las reformas que deberán realizarse en el Código de Trabajo para incorporar estas modalidades de contratación.
Si bien la intención de generar empleo es positiva, no está garantizado que la aprobación de esta pregunta conduzca automáticamente a la creación de más puestos de trabajo. El mercado laboral debe estar demandando trabajadores para que estas nuevas modalidades de contratación se traduzcan en oportunidades laborales reales. Es importante que el Ministerio de Trabajo vigile de cerca que se mantengan los mismos derechos y beneficios sociales para los trabajadores, como lo estableció la Corte Constitucional al permitir la formulación de esta pregunta. Cabe destacar que estas modalidades de contratación existieron hasta el 2008 y fueron eliminadas por la Asamblea Constituyente de Montecristi, por lo que su reintroducción requiere un análisis cuidadoso de sus implicaciones en el contexto laboral actual.
PREGUNTAS DE CONSULTA POPULAR
Las preguntas de consulta popular abordan una variedad de temas que están actualmente regulados por la legislación vigente. Es esencial destacar que las reformas legislativas suelen ser gestionadas a través de la Asamblea Nacional y no mediante consulta popular. En caso de que las siguientes preguntas sean aprobadas, el Presidente de la República tendrá un plazo máximo de 5 días después de la publicación de los resultados para remitir el proyecto de ley reformatoria que contenga las reformas necesarias para cumplir con lo establecido en estas preguntas. La Asamblea Nacional, a su vez, dispondrá de un plazo máximo de 60 días para debatir y aprobar la reforma legal, siguiendo el procedimiento establecido en la ley correspondiente.
Casillero F: ¿Está usted de acuerdo con que las Fuerzas Armadas realicen control de armas, municiones, explosivos y accesorios, permanentemente, en las rutas, caminos, vías, y corredores autorizados para el ingreso a los centros de rehabilitación social?
Ni del anexo ni de la pregunta en sí queda claro qué cuerpo normativo se pretende reformar, concretamente, con esta medida. Las Fuerzas Armadas ya pueden realizar este tipo de control según el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional. Esta facultad puede ser ordenada por el presidente sin necesidad de reformas constitucionales o legales, permitiendo a las Fuerzas Armadas llevar a cabo intervenciones de control de armas en cualquier momento, previamente planificadas y sin requerir un estado de excepción.
Casillero G: ¿Está usted de acuerdo con que se incrementen las penas de los delitos de: (i) terrorismo y su financiación, (ii) producción y tráfico ilícito de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización, (iii) delincuencia organizada, (iv) asesinato, (v) sicariato, (vi) trata de personas, (vii) secuestro extorsivo, (viii) tráfico de armas, (ix) lavado de activos y (x) actividad ilícita de recursos mineros, reformando el Código Orgánico Integral Penal conforme el Anexo de la pregunta?
La razón detrás de esta pregunta es evidente dada la situación actual en Ecuador, donde el narcotráfico se ha convertido en la principal expresión del crimen organizado. Este fenómeno ha dado lugar a un aumento en los delitos conexos que esta pregunta busca sancionar más severamente. Sin embargo, es importante destacar la falta de evidencia empírica que respalde la idea de que un aumento en las penas tenga un impacto directo en la reducción de la criminalidad. Sin aquella, existe la posibilidad de que el aumento de las penas solo tenga consecuencias negativas en los ya sobrepoblados centros de privación de la libertad.
Casillero H: ¿Está usted de acuerdo con que las personas privadas de la libertad cumplan la totalidad de su pena dentro del centro de rehabilitación social en los delitos detallados en el Anexo de la pregunta, reformando el Código Orgánico Integral Penal conforme consta en el referido Anexo?
La reforma al COIP, vigente desde el 17 de agosto de 2021, introdujo cambios significativos en el cumplimiento de la pena para ciertos delitos. Específicamente, estableció que, para una lista determinada de crímenes graves, los condenados deben cumplir la totalidad de su pena dentro del centro de rehabilitación social, excluyéndolos del régimen semiabierto. Esta pregunta implica ampliar el grupo de delitos por los cuales no se puede acceder al beneficio del régimen semiabierto, el cual permite a los condenados cumplir parte de su condena fuera del centro de rehabilitación.
Los delitos detallados en el Anexo de la pregunta incluyen: financiación del terrorismo, reclutamiento de niños, niñas y adolescentes con fines delictivos, secuestro extorsivo, producción ilícita de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización, actividad ilícita de recursos mineros, armas de fuego, municiones y explosivos prohibidos o no autorizados, tenencia y porte no autorizado de armas, extorsión, revelación de identidad de agente encubierto, informante, testigo, persona protegida o funcionario judicial protegido, tráfico de influencias, oferta de realizar tráfico de influencias y testaferrismo.
Casillero I: ¿Está usted de acuerdo con que se tipifique el delito de tenencia o porte de armas, municiones o componentes que son de uso privativo de las Fuerzas Armadas o la Policía Nacional, sin afectar a las armas de fuego permitidas para uso civil, reformando el Código Orgánico Integral Penal conforme el Anexo de la pregunta?
Aunque el COIP ya contempla sanciones por la tenencia ilegal de armas convencionales, esta propuesta busca introducir una nueva clasificación y sanción específica para las armas de índole militar o policial. Es importante señalar que esta inclusión plantea un panorama complejo, ya que la efectividad de esta medida para disuadir o reducir el delito es motivo de debate.
Casillero J: ¿Está usted de acuerdo con que las armas, sus partes o piezas, explosivos, municiones o accesorios que fueron instrumentos u objeto material de un delito, puedan destinarse al uso inmediato de la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas, reformando el Código Orgánico Integral Penal conforme el Anexo de la pregunta?
Es relevante destacar que la Resolución de la Corte Nacional 08-2023 ya ha establecido directrices específicas al respecto. Esta resolución permite que, en casos donde exista una sentencia condenatoria y se haya decretado el decomiso de dichos bienes, el juez de ejecución puede declararlos de beneficio social o interés público, autorizando su uso por parte del Sistema Especializado Integral de Investigación, Medicina Legal y Ciencias Forenses. Es importante tener presente que esta resolución tiene carácter general y obligatorio, vigente hasta que el artículo 69 del COIP disponga lo contrario.
Casillero K: ¿Está usted de acuerdo con que el Estado proceda a ser el titular (propietario) de los bienes de origen ilícito o injustificado, simplificando el procedimiento de la Ley Orgánica de Extinción de Dominio, conforme el Anexo de la pregunta?
La propuesta no detalla cómo se simplificaría este procedimiento, ya que la ley actual ya permite que los bienes de origen ilícito pasen al Estado. Además, es importante señalar que recientemente se publicó una ley de urgencia económica que reformó la Ley de Extinción de Dominio, reduciendo los plazos del proceso judicial para agilizar la transferencia de bienes al Estado.
